Lời nguyền tài nguyên: Cơ chế khiến tài nguyên phá hỏng thể chế
Hiện tượng quốc gia giàu tài nguyên thiên nhiên nhưng kinh tế chậm phát triển và thể chế kém hiệu quả được kinh tế học chính trị gọi là lời nguyền tài nguyên.
1. Ba cơ chế phá hỏng động lực cải cách thể chế
Các nhà nghiên cứu như Daron Acemoglu, James Robinson, Ragnar Torvik, Halvor Mehlum và Michael Ross đã chỉ ra ba cơ chế chính khiến một nguồn tài nguyên lớn có thể phá hỏng động lực cải cách thể chế của một quốc gia thay vì làm nó giàu lên bền vững.
Cơ chế thứ nhất là mô hình nhà nước bán hàng.
Một nhà nước bình thường phải dựa vào thuế của dân và doanh nghiệp để vận hành, và khi thu thuế thì người dân có xu hướng đòi hỏi sự minh bạch và quyền giải trình. Ở các nước giàu tài nguyên, chính phủ sống nhờ khoản thu từ bán tài nguyên mà không cần đánh thuế cao, dùng khoản tiền này để chi trả phúc lợi hoặc xây dựng bộ máy kiểm soát. Khi người dân không phải đóng thuế nhiều, động lực giám sát và đòi cải cách thể chế của họ cũng suy giảm theo.
Cơ chế thứ hai là hiện tượng chiếm dụng địa lợi.
Theo nghiên cứu của Halvor Mehlum, Karl Moene và Ragnar Torvik công bố năm 2006, dòng tiền tài nguyên làm thay đổi động lực của toàn xã hội bằng cách khiến kinh doanh và sản xuất phức tạp trở nên kém hấp dẫn hơn so với việc tranh giành hợp đồng và giấy phép khai thác.
Giới tinh hoa và doanh nghiệp chuyển hướng sang săn tìm địa tô thay vì đổi mới sáng tạo, và bất kỳ nỗ lực cải cách nào nhằm minh bạch hóa thị trường đều vấp phải sự chống đối quyết liệt từ những nhóm đang hưởng lợi từ cơ chế cũ.
Cơ chế thứ ba là căn bệnh Hà Lan, tên gọi bắt nguồn từ trường hợp Hà Lan sau khi phát hiện khí đốt vào thập niên 1960.
Dòng ngoại tệ từ xuất khẩu tài nguyên làm đồng nội tệ tăng giá mạnh, khiến các ngành sản xuất chế tạo và nông nghiệp mất khả năng cạnh tranh quốc tế.
Sự suy sụp của ngành chế tạo kéo theo sự biến mất của tầng lớp doanh nhân tư nhân và lực lượng lao động công nghiệp, vốn là nhóm thường đóng vai trò đòi hỏi cải cách pháp luật và bảo vệ quyền sở hữu do nhu cầu thực tế của sản xuất.
2. Venezuela: Từ nước giàu nhất Nam Mỹ đến khủng hoảng toàn diện
Venezuela phát hiện trữ lượng dầu mỏ khổng lồ, hiện được xác nhận là trữ lượng dầu thô lớn nhất thế giới, và sản lượng tăng mạnh trong thập niên 1920 đưa nước này trở thành nhà sản xuất dầu lớn thứ hai thế giới sau Mỹ.
Đến giữa thập niên 1930, dầu mỏ chiếm khoảng 90% kim ngạch xuất khẩu, dù lúc đó phần lớn ngành dầu mỏ vẫn nằm trong tay các công ty nước ngoài như Royal Dutch Shell. Dòng tiền dầu mỏ giúp Venezuela trở thành một trong những nước giàu có bậc nhất Nam Mỹ với hạ tầng hiện đại.
Năm 1976, dưới thời Tổng thống Carlos Andrés Pérez, Venezuela hoàn tất quá trình quốc hữu hóa ngành dầu mỏ và thành lập tập đoàn dầu khí quốc gia PDVSA, sau nhiều thập niên nhà nước tăng dần mức thuế và quyền kiểm soát đối với các công ty dầu mỏ nước ngoài kể từ đầu thập niên 1940.
Trong thập niên 1980, giá dầu thế giới sụt giảm khiến kinh tế Venezuela suy thoái và lạm phát tăng vọt, trong khi đồng nội tệ tăng giá mạnh trước đó do dòng ngoại tệ dầu mỏ đã làm suy yếu sức cạnh tranh của ngành nông nghiệp và sản xuất nội địa.
Cùng với đó, các chính sách kiểm soát giá, kiểm soát ngoại tệ và can thiệp chính trị vào quản trị doanh nghiệp trong những thập niên sau càng làm trầm trọng thêm sự suy sụp của khu vực sản xuất.
Đến cuối thế kỷ 20, nguồn thu xuất khẩu của Venezuela phụ thuộc gần như tuyệt đối vào dầu mỏ.
Năm 1999, Hugo Chávez lên nắm quyền và từng bước xóa bỏ sự độc lập của PDVSA, thay thế đội ngũ kỹ thuật chuyên nghiệp bằng những người trung thành về chính trị, đặc biệt sau cuộc đình công của công ty vào các năm 2002 và 2003.
Chính quyền Chávez dùng doanh thu dầu mỏ để tài trợ các chương trình phúc lợi xã hội quy mô lớn nhằm củng cố sự ủng hộ chính trị, trong khi theo số liệu của Hội đồng Quan hệ Đối ngoại Mỹ, tỷ trọng dầu mỏ trong tổng kim ngạch xuất khẩu tăng từ khoảng 71% năm 1998 lên gần 98% năm 2013.
Ngành dầu mỏ ngày càng trở thành công cụ chính trị hơn là một doanh nghiệp được quản lý theo tiêu chuẩn thương mại.
Khi giá dầu thế giới sụp đổ vào năm 2014, sản lượng của PDVSA đã suy giảm nghiêm trọng do nhiều năm thiếu đầu tư và mất nhân sự có chuyên môn, kéo theo một cuộc khủng hoảng kinh tế toàn diện.
Tổng sản phẩm quốc nội của Venezuela giảm hơn 75% trong giai đoạn 2014 đến 2021, trong khi lạm phát hằng năm có thời điểm được một số ước tính độc lập dựa trên phương pháp đo thời gian giá cả tăng gấp đôi ghi nhận đạt khoảng 53.798% vào năm 2019.
Hàng triệu người dân Venezuela đã rời bỏ đất nước để tìm kiếm cuộc sống mới, dù quốc gia này vẫn sở hữu trữ lượng dầu mỏ được xác nhận lớn nhất thế giới.
Trong cuốn sách Lời nguyền dầu mỏ (The Oil Curse) xuất bản năm 2012, nhà nghiên cứu Michael Ross của Đại học California Los Angeles lập luận rằng nguồn thu dầu mỏ cho phép các chính quyền như của Venezuela mua được sự ủng hộ chính trị ngắn hạn mà không cần xây dựng nền tảng kinh tế bền vững, từ đó dần triệt tiêu các thể chế giám sát dân chủ vốn lẽ ra phải kiểm soát quyền lực nhà nước.
3. Ba yếu tố giúp một số quốc gia vượt qua bẫy tài nguyên
Theo khung lý thuyết về thể chế của Daron Acemoglu và James Robinson, tài nguyên tự nó không quyết định số phận một quốc gia mà chỉ đóng vai trò khuếch đại tác động của thể chế sẵn có.
Nếu tài nguyên rơi vào tay một thể chế yếu, nó có xu hướng phá hủy thể chế đó nhanh hơn, còn nếu rơi vào tay một thể chế vững, nó giúp quốc gia thịnh vượng hơn. Na Uy, Botswana, Canada và Úc là những ví dụ thường được viện dẫn cho nhóm quốc gia vượt qua được bẫy tài nguyên nhờ ba yếu tố cốt lõi.
Yếu tố thứ nhất là chất lượng thể chế đã hình thành từ trước khi tài nguyên được phát hiện. Na Uy phát hiện dầu mỏ ngoài khơi Biển Bắc năm 1969, khi đó nước này đã là một nền dân chủ pháp trị ổn định với bộ máy công chức chuyên nghiệp và hệ thống kiểm soát quyền lực chặt chẽ, nên dòng tiền dầu mỏ không thể thâu tóm chính trị.
Botswana tuy là một trong những nước nghèo nhất thế giới khi phát hiện kim cương năm 1967 nhưng đã có sẵn thể chế bộ tộc mang tính tham vấn từ trước, tạo nền tảng chính trị để giới lãnh đạo sau đó thể chế hóa việc quản lý nguồn thu tài nguyên vì lợi ích chung.
Yếu tố thứ hai là việc thiết lập các cơ chế rào chắn tài khóa nhằm cách ly dòng tiền tài nguyên khỏi ngân sách chi tiêu ngắn hạn của chính phủ. Các quốc gia thành công thường lập quỹ quản lý tài sản quốc gia để đầu tư phần lớn nguồn thu ra nước ngoài, tránh gây lạm phát và tăng giá đồng nội tệ trong nước, đồng thời áp dụng quy tắc tài khóa chỉ cho phép chi dùng phần lãi hoặc cổ tức chứ không đụng đến vốn gốc.
Yếu tố thứ ba là mức độ bao hàm của thể chế chính trị và kinh tế. Theo khung lý thuyết của Acemoglu và Robinson, thể chế bao hàm chia sẻ quyền lực cho diện rộng người dân, bảo vệ quyền sở hữu và thúc đẩy cạnh tranh, nên khi tài nguyên xuất hiện trong một thể chế bao hàm, chính phủ có xu hướng buộc phải phân bổ nguồn lực vào hạ tầng, giáo dục và khoa học công nghệ để đa dạng hóa nền kinh tế thay vì duy trì bộ máy cai trị độc quyền.
4. Botswana: Trường hợp vượt bẫy tài nguyên thành công nhất Châu Phi
Botswana giành độc lập từ Anh vào tháng 9 năm 1966 trong tình trạng là một trong những nước nghèo nhất thế giới, với thu nhập bình quân đầu người khi đó chỉ khoảng 70 đến 80 đô la Mỹ mỗi năm và gần như không có hạ tầng giao thông hay đội ngũ nhân lực có trình độ đại học.
Chỉ một năm sau, vào năm 1967, các nhà địa chất của De Beers phát hiện mỏ kim cương Orapa, một trong những mỏ kim cương lớn nhất thế giới về diện tích.
Trước khi kim cương được phát hiện, Botswana đã có hệ thống Kgotla, tức các buổi họp cộng đồng truyền thống cho phép người dân đóng góp ý kiến và giám sát quyền lực của các tộc trưởng, tạo tiền đề cho một nền chính trị coi trọng tham vấn.
Ngay trong năm 1967, Quốc hội Botswana thông qua Luật Khoáng sản và Luật Lãnh thổ Bộ tộc, quy định toàn bộ quyền sở hữu khoáng sản thuộc về nhà nước cộng hòa chứ không thuộc riêng bộ tộc nào sở hữu vùng đất có mỏ, qua đó triệt tiêu nguy cơ xung đột sắc tộc tranh giành tài nguyên vốn từng xảy ra ở nhiều nước châu Phi khác.
Chính phủ Botswana đàm phán với De Beers để thành lập liên doanh Debswana vào năm 1969 với tỷ lệ sở hữu ngang bằng 50% mỗi bên, giúp đảm bảo tính minh bạch và chuyển giao công nghệ quản lý.
Chính quyền của Tổng thống Seretse Khama và người kế nhiệm Quett Masire duy trì kỷ luật tài khóa nghiêm ngặt, dành phần lớn doanh thu kim cương cho các dự án phát triển dài hạn như y tế, giáo dục và hạ tầng thay vì chi tiêu thường xuyên hay tăng lương bộ máy.
Nhờ mô hình quản trị này, tốc độ tăng trưởng GDP thực bình quân của Botswana đạt khoảng 9% mỗi năm trong giai đoạn từ giữa thập niên 1960 đến giữa thập niên 2000, một trong những kỷ lục tăng trưởng dài hạn cao nhất thế giới.
Botswana trở thành trường hợp hiếm hoi ở châu Phi cận Sahara chuyển đổi thành công từ một trong những nước nghèo nhất thế giới sang nhóm quốc gia có thu nhập trung bình cao nhờ tài nguyên khoáng sản.
5. Quỹ dầu mỏ Na Uy: Cơ chế tách biệt, kỷ luật và minh bạch
Na Uy phát hiện dầu mỏ ngoài khơi Biển Bắc năm 1969 và đến năm 1990 mới thông qua đạo luật thành lập Quỹ Dầu mỏ, sau đó đợi thêm sáu năm để có khoản gửi ròng đầu tiên vào năm 1996, cho thấy nước này ưu tiên hoàn thiện thể chế quản trị trước khi để dòng tiền dầu mỏ đổ vào.
Đến đầu năm 2026, Quỹ Hưu trí Chính phủ Toàn cầu, thường được gọi là Quỹ Dầu mỏ Na Uy, đã có giá trị tài sản vượt mốc 2.000 tỷ đô la Mỹ và sở hữu trung bình khoảng 1,5% tổng số cổ phiếu niêm yết trên toàn thế giới, trở thành quỹ đầu tư quốc gia lớn nhất hành tinh.
Mô hình quản trị của quỹ tuân theo nguyên tắc tách biệt giữa quyết định chính trị và quyết định đầu tư. Quốc hội Na Uy đặt ra khuôn khổ pháp lý và định hướng chiến lược dài hạn, Bộ Tài chính đóng vai trò chủ sở hữu quỹ và thiết lập quy tắc quản trị rủi ro, còn Ngân hàng Trung ương Na Uy thông qua bộ phận quản lý quỹ chuyên trách trực tiếp thực hiện các hoạt động đầu tư thương mại mà không chịu sự can thiệp chính trị thường nhật.
Năm 2001, Na Uy thông qua quy tắc chi tiêu mang tên handlingsregelen, quy định chính phủ chỉ được rút một tỷ lệ tương đương mức lợi nhuận thực tế kỳ vọng dài hạn của quỹ để bù đắp thâm hụt ngân sách phi dầu mỏ, ban đầu ước tính ở mức 4% mỗi năm và được điều chỉnh giảm xuống còn 3% vào năm 2017.
Toàn bộ vốn gốc từ dầu mỏ và phần lợi nhuận còn lại đều bắt buộc phải tái đầu tư, giúp cách ly nền kinh tế nội địa khỏi biến động giá dầu thế giới và ngăn các thế hệ hiện tại tiêu xài hết của cải từ tài nguyên.
Toàn bộ tài sản của quỹ được đầu tư ra nước ngoài, không đầu tư vào doanh nghiệp hay dự án hạ tầng trong nước Na Uy, nhằm ngăn dòng ngoại tệ dầu mỏ làm đồng krone tăng giá quá mức và bảo vệ khả năng cạnh tranh của các ngành sản xuất phi dầu mỏ, tức triệt tiêu chính căn bệnh Hà Lan đã từng bào mòn Venezuela.
Danh mục đầu tư của quỹ được phân bổ toàn cầu, với phần lớn nằm ở cổ phiếu, một phần ở trái phiếu và một tỷ trọng nhỏ hơn ở bất động sản cùng hạ tầng năng lượng tái tạo.
Mọi khoản đầu tư và hiệu suất hoạt động của quỹ được công bố định kỳ và cập nhật công khai, trong khi một hội đồng đạo đức riêng có quyền yêu cầu quỹ thoái vốn hoặc cấm đầu tư vào các công ty vi phạm nhân quyền, sản xuất vũ khí bị cấm theo luật nhân đạo quốc tế, gây hủy hoại môi trường nghiêm trọng hoặc sản xuất thuốc lá.
6. Bài học cho các quốc gia đang phát triển giàu tài nguyên
- Bài học đầu tiên là cần xây dựng thể chế và luật chơi trước khi dòng tiền tài nguyên đổ về, đúng như cách Na Uy đợi gần ba mươi năm sau khi tìm thấy dầu để hoàn thiện khung quản trị trước khi bắt đầu gửi tiền vào quỹ.
Nếu lập quỹ tài sản quốc gia khi thể chế còn lỏng lẻo, quỹ đó rất dễ biến thành công cụ riêng của giới tinh hoa cầm quyền hoặc bị chi tiêu cho các dự án phô trương kém hiệu quả.
- Bài học thứ hai là tách biệt dòng tiền tài nguyên khỏi ngân sách chi tiêu thường nhật, thay vì xem nó như một khoản thu ngân sách chính để trả lương bộ máy hay trợ cấp như nhiều nước đang phát triển vẫn làm.
Nguồn thu từ tài nguyên cần được nhìn nhận như một sự chuyển đổi tài sản, từ tài sản dưới lòng đất sang tài sản tài chính, còn ngân sách thường nhật nên sống dựa vào thuế thu từ nền kinh tế sản xuất thực.
- Bài học thứ ba là thiết lập các quy tắc tài khóa được quốc hội thông qua và duy trì bằng sự đồng thuận chính trị rộng rãi giữa các đảng phái để hạn mức rút vốn, tương tự quy tắc chi tiêu khoảng 3% mỗi năm của Na Uy. Cơ chế này giúp ngăn chặn áp lực chi tiêu theo chu kỳ bầu cử của giới chính trị gia.
- Bài học thứ tư là đa dạng hóa danh mục đầu tư và hạn chế dồn vốn tài nguyên vào các siêu dự án trong nước, vốn là nguyên nhân thất bại phổ biến do tham nhũng và quản lý kém ở nhiều quốc gia. Chuyển một phần vốn tài nguyên ra thị trường quốc tế giúp quản trị rủi ro tốt hơn đồng thời tránh tạo ra hiện tượng bong bóng tài sản và lạm phát trong nước.
Hiện tượng quốc gia giàu tài nguyên thiên nhiên nhưng kinh tế chậm phát triển và thể chế kém hiệu quả được kinh tế học chính trị gọi là lời nguyền tài nguyên.
1. Ba cơ chế phá hỏng động lực cải cách thể chế
Các nhà nghiên cứu như Daron Acemoglu, James Robinson, Ragnar Torvik, Halvor Mehlum và Michael Ross đã chỉ ra ba cơ chế chính khiến một nguồn tài nguyên lớn có thể phá hỏng động lực cải cách thể chế của một quốc gia thay vì làm nó giàu lên bền vững.
Cơ chế thứ nhất là mô hình nhà nước bán hàng.
Một nhà nước bình thường phải dựa vào thuế của dân và doanh nghiệp để vận hành, và khi thu thuế thì người dân có xu hướng đòi hỏi sự minh bạch và quyền giải trình. Ở các nước giàu tài nguyên, chính phủ sống nhờ khoản thu từ bán tài nguyên mà không cần đánh thuế cao, dùng khoản tiền này để chi trả phúc lợi hoặc xây dựng bộ máy kiểm soát. Khi người dân không phải đóng thuế nhiều, động lực giám sát và đòi cải cách thể chế của họ cũng suy giảm theo.
Cơ chế thứ hai là hiện tượng chiếm dụng địa lợi.
Theo nghiên cứu của Halvor Mehlum, Karl Moene và Ragnar Torvik công bố năm 2006, dòng tiền tài nguyên làm thay đổi động lực của toàn xã hội bằng cách khiến kinh doanh và sản xuất phức tạp trở nên kém hấp dẫn hơn so với việc tranh giành hợp đồng và giấy phép khai thác.
Giới tinh hoa và doanh nghiệp chuyển hướng sang săn tìm địa tô thay vì đổi mới sáng tạo, và bất kỳ nỗ lực cải cách nào nhằm minh bạch hóa thị trường đều vấp phải sự chống đối quyết liệt từ những nhóm đang hưởng lợi từ cơ chế cũ.
Cơ chế thứ ba là căn bệnh Hà Lan, tên gọi bắt nguồn từ trường hợp Hà Lan sau khi phát hiện khí đốt vào thập niên 1960.
Dòng ngoại tệ từ xuất khẩu tài nguyên làm đồng nội tệ tăng giá mạnh, khiến các ngành sản xuất chế tạo và nông nghiệp mất khả năng cạnh tranh quốc tế.
Sự suy sụp của ngành chế tạo kéo theo sự biến mất của tầng lớp doanh nhân tư nhân và lực lượng lao động công nghiệp, vốn là nhóm thường đóng vai trò đòi hỏi cải cách pháp luật và bảo vệ quyền sở hữu do nhu cầu thực tế của sản xuất.
2. Venezuela: Từ nước giàu nhất Nam Mỹ đến khủng hoảng toàn diện
Venezuela phát hiện trữ lượng dầu mỏ khổng lồ, hiện được xác nhận là trữ lượng dầu thô lớn nhất thế giới, và sản lượng tăng mạnh trong thập niên 1920 đưa nước này trở thành nhà sản xuất dầu lớn thứ hai thế giới sau Mỹ.
Đến giữa thập niên 1930, dầu mỏ chiếm khoảng 90% kim ngạch xuất khẩu, dù lúc đó phần lớn ngành dầu mỏ vẫn nằm trong tay các công ty nước ngoài như Royal Dutch Shell. Dòng tiền dầu mỏ giúp Venezuela trở thành một trong những nước giàu có bậc nhất Nam Mỹ với hạ tầng hiện đại.
Năm 1976, dưới thời Tổng thống Carlos Andrés Pérez, Venezuela hoàn tất quá trình quốc hữu hóa ngành dầu mỏ và thành lập tập đoàn dầu khí quốc gia PDVSA, sau nhiều thập niên nhà nước tăng dần mức thuế và quyền kiểm soát đối với các công ty dầu mỏ nước ngoài kể từ đầu thập niên 1940.
Trong thập niên 1980, giá dầu thế giới sụt giảm khiến kinh tế Venezuela suy thoái và lạm phát tăng vọt, trong khi đồng nội tệ tăng giá mạnh trước đó do dòng ngoại tệ dầu mỏ đã làm suy yếu sức cạnh tranh của ngành nông nghiệp và sản xuất nội địa.
Cùng với đó, các chính sách kiểm soát giá, kiểm soát ngoại tệ và can thiệp chính trị vào quản trị doanh nghiệp trong những thập niên sau càng làm trầm trọng thêm sự suy sụp của khu vực sản xuất.
Đến cuối thế kỷ 20, nguồn thu xuất khẩu của Venezuela phụ thuộc gần như tuyệt đối vào dầu mỏ.
Năm 1999, Hugo Chávez lên nắm quyền và từng bước xóa bỏ sự độc lập của PDVSA, thay thế đội ngũ kỹ thuật chuyên nghiệp bằng những người trung thành về chính trị, đặc biệt sau cuộc đình công của công ty vào các năm 2002 và 2003.
Chính quyền Chávez dùng doanh thu dầu mỏ để tài trợ các chương trình phúc lợi xã hội quy mô lớn nhằm củng cố sự ủng hộ chính trị, trong khi theo số liệu của Hội đồng Quan hệ Đối ngoại Mỹ, tỷ trọng dầu mỏ trong tổng kim ngạch xuất khẩu tăng từ khoảng 71% năm 1998 lên gần 98% năm 2013.
Ngành dầu mỏ ngày càng trở thành công cụ chính trị hơn là một doanh nghiệp được quản lý theo tiêu chuẩn thương mại.
Khi giá dầu thế giới sụp đổ vào năm 2014, sản lượng của PDVSA đã suy giảm nghiêm trọng do nhiều năm thiếu đầu tư và mất nhân sự có chuyên môn, kéo theo một cuộc khủng hoảng kinh tế toàn diện.
Tổng sản phẩm quốc nội của Venezuela giảm hơn 75% trong giai đoạn 2014 đến 2021, trong khi lạm phát hằng năm có thời điểm được một số ước tính độc lập dựa trên phương pháp đo thời gian giá cả tăng gấp đôi ghi nhận đạt khoảng 53.798% vào năm 2019.
Hàng triệu người dân Venezuela đã rời bỏ đất nước để tìm kiếm cuộc sống mới, dù quốc gia này vẫn sở hữu trữ lượng dầu mỏ được xác nhận lớn nhất thế giới.
Trong cuốn sách Lời nguyền dầu mỏ (The Oil Curse) xuất bản năm 2012, nhà nghiên cứu Michael Ross của Đại học California Los Angeles lập luận rằng nguồn thu dầu mỏ cho phép các chính quyền như của Venezuela mua được sự ủng hộ chính trị ngắn hạn mà không cần xây dựng nền tảng kinh tế bền vững, từ đó dần triệt tiêu các thể chế giám sát dân chủ vốn lẽ ra phải kiểm soát quyền lực nhà nước.
3. Ba yếu tố giúp một số quốc gia vượt qua bẫy tài nguyên
Theo khung lý thuyết về thể chế của Daron Acemoglu và James Robinson, tài nguyên tự nó không quyết định số phận một quốc gia mà chỉ đóng vai trò khuếch đại tác động của thể chế sẵn có.
Nếu tài nguyên rơi vào tay một thể chế yếu, nó có xu hướng phá hủy thể chế đó nhanh hơn, còn nếu rơi vào tay một thể chế vững, nó giúp quốc gia thịnh vượng hơn. Na Uy, Botswana, Canada và Úc là những ví dụ thường được viện dẫn cho nhóm quốc gia vượt qua được bẫy tài nguyên nhờ ba yếu tố cốt lõi.
Yếu tố thứ nhất là chất lượng thể chế đã hình thành từ trước khi tài nguyên được phát hiện. Na Uy phát hiện dầu mỏ ngoài khơi Biển Bắc năm 1969, khi đó nước này đã là một nền dân chủ pháp trị ổn định với bộ máy công chức chuyên nghiệp và hệ thống kiểm soát quyền lực chặt chẽ, nên dòng tiền dầu mỏ không thể thâu tóm chính trị.
Botswana tuy là một trong những nước nghèo nhất thế giới khi phát hiện kim cương năm 1967 nhưng đã có sẵn thể chế bộ tộc mang tính tham vấn từ trước, tạo nền tảng chính trị để giới lãnh đạo sau đó thể chế hóa việc quản lý nguồn thu tài nguyên vì lợi ích chung.
Yếu tố thứ hai là việc thiết lập các cơ chế rào chắn tài khóa nhằm cách ly dòng tiền tài nguyên khỏi ngân sách chi tiêu ngắn hạn của chính phủ. Các quốc gia thành công thường lập quỹ quản lý tài sản quốc gia để đầu tư phần lớn nguồn thu ra nước ngoài, tránh gây lạm phát và tăng giá đồng nội tệ trong nước, đồng thời áp dụng quy tắc tài khóa chỉ cho phép chi dùng phần lãi hoặc cổ tức chứ không đụng đến vốn gốc.
Yếu tố thứ ba là mức độ bao hàm của thể chế chính trị và kinh tế. Theo khung lý thuyết của Acemoglu và Robinson, thể chế bao hàm chia sẻ quyền lực cho diện rộng người dân, bảo vệ quyền sở hữu và thúc đẩy cạnh tranh, nên khi tài nguyên xuất hiện trong một thể chế bao hàm, chính phủ có xu hướng buộc phải phân bổ nguồn lực vào hạ tầng, giáo dục và khoa học công nghệ để đa dạng hóa nền kinh tế thay vì duy trì bộ máy cai trị độc quyền.
4. Botswana: Trường hợp vượt bẫy tài nguyên thành công nhất Châu Phi
Botswana giành độc lập từ Anh vào tháng 9 năm 1966 trong tình trạng là một trong những nước nghèo nhất thế giới, với thu nhập bình quân đầu người khi đó chỉ khoảng 70 đến 80 đô la Mỹ mỗi năm và gần như không có hạ tầng giao thông hay đội ngũ nhân lực có trình độ đại học.
Chỉ một năm sau, vào năm 1967, các nhà địa chất của De Beers phát hiện mỏ kim cương Orapa, một trong những mỏ kim cương lớn nhất thế giới về diện tích.
Trước khi kim cương được phát hiện, Botswana đã có hệ thống Kgotla, tức các buổi họp cộng đồng truyền thống cho phép người dân đóng góp ý kiến và giám sát quyền lực của các tộc trưởng, tạo tiền đề cho một nền chính trị coi trọng tham vấn.
Ngay trong năm 1967, Quốc hội Botswana thông qua Luật Khoáng sản và Luật Lãnh thổ Bộ tộc, quy định toàn bộ quyền sở hữu khoáng sản thuộc về nhà nước cộng hòa chứ không thuộc riêng bộ tộc nào sở hữu vùng đất có mỏ, qua đó triệt tiêu nguy cơ xung đột sắc tộc tranh giành tài nguyên vốn từng xảy ra ở nhiều nước châu Phi khác.
Chính phủ Botswana đàm phán với De Beers để thành lập liên doanh Debswana vào năm 1969 với tỷ lệ sở hữu ngang bằng 50% mỗi bên, giúp đảm bảo tính minh bạch và chuyển giao công nghệ quản lý.
Chính quyền của Tổng thống Seretse Khama và người kế nhiệm Quett Masire duy trì kỷ luật tài khóa nghiêm ngặt, dành phần lớn doanh thu kim cương cho các dự án phát triển dài hạn như y tế, giáo dục và hạ tầng thay vì chi tiêu thường xuyên hay tăng lương bộ máy.
Nhờ mô hình quản trị này, tốc độ tăng trưởng GDP thực bình quân của Botswana đạt khoảng 9% mỗi năm trong giai đoạn từ giữa thập niên 1960 đến giữa thập niên 2000, một trong những kỷ lục tăng trưởng dài hạn cao nhất thế giới.
Botswana trở thành trường hợp hiếm hoi ở châu Phi cận Sahara chuyển đổi thành công từ một trong những nước nghèo nhất thế giới sang nhóm quốc gia có thu nhập trung bình cao nhờ tài nguyên khoáng sản.
5. Quỹ dầu mỏ Na Uy: Cơ chế tách biệt, kỷ luật và minh bạch
Na Uy phát hiện dầu mỏ ngoài khơi Biển Bắc năm 1969 và đến năm 1990 mới thông qua đạo luật thành lập Quỹ Dầu mỏ, sau đó đợi thêm sáu năm để có khoản gửi ròng đầu tiên vào năm 1996, cho thấy nước này ưu tiên hoàn thiện thể chế quản trị trước khi để dòng tiền dầu mỏ đổ vào.
Đến đầu năm 2026, Quỹ Hưu trí Chính phủ Toàn cầu, thường được gọi là Quỹ Dầu mỏ Na Uy, đã có giá trị tài sản vượt mốc 2.000 tỷ đô la Mỹ và sở hữu trung bình khoảng 1,5% tổng số cổ phiếu niêm yết trên toàn thế giới, trở thành quỹ đầu tư quốc gia lớn nhất hành tinh.
Mô hình quản trị của quỹ tuân theo nguyên tắc tách biệt giữa quyết định chính trị và quyết định đầu tư. Quốc hội Na Uy đặt ra khuôn khổ pháp lý và định hướng chiến lược dài hạn, Bộ Tài chính đóng vai trò chủ sở hữu quỹ và thiết lập quy tắc quản trị rủi ro, còn Ngân hàng Trung ương Na Uy thông qua bộ phận quản lý quỹ chuyên trách trực tiếp thực hiện các hoạt động đầu tư thương mại mà không chịu sự can thiệp chính trị thường nhật.
Năm 2001, Na Uy thông qua quy tắc chi tiêu mang tên handlingsregelen, quy định chính phủ chỉ được rút một tỷ lệ tương đương mức lợi nhuận thực tế kỳ vọng dài hạn của quỹ để bù đắp thâm hụt ngân sách phi dầu mỏ, ban đầu ước tính ở mức 4% mỗi năm và được điều chỉnh giảm xuống còn 3% vào năm 2017.
Toàn bộ vốn gốc từ dầu mỏ và phần lợi nhuận còn lại đều bắt buộc phải tái đầu tư, giúp cách ly nền kinh tế nội địa khỏi biến động giá dầu thế giới và ngăn các thế hệ hiện tại tiêu xài hết của cải từ tài nguyên.
Toàn bộ tài sản của quỹ được đầu tư ra nước ngoài, không đầu tư vào doanh nghiệp hay dự án hạ tầng trong nước Na Uy, nhằm ngăn dòng ngoại tệ dầu mỏ làm đồng krone tăng giá quá mức và bảo vệ khả năng cạnh tranh của các ngành sản xuất phi dầu mỏ, tức triệt tiêu chính căn bệnh Hà Lan đã từng bào mòn Venezuela.
Danh mục đầu tư của quỹ được phân bổ toàn cầu, với phần lớn nằm ở cổ phiếu, một phần ở trái phiếu và một tỷ trọng nhỏ hơn ở bất động sản cùng hạ tầng năng lượng tái tạo.
Mọi khoản đầu tư và hiệu suất hoạt động của quỹ được công bố định kỳ và cập nhật công khai, trong khi một hội đồng đạo đức riêng có quyền yêu cầu quỹ thoái vốn hoặc cấm đầu tư vào các công ty vi phạm nhân quyền, sản xuất vũ khí bị cấm theo luật nhân đạo quốc tế, gây hủy hoại môi trường nghiêm trọng hoặc sản xuất thuốc lá.
6. Bài học cho các quốc gia đang phát triển giàu tài nguyên
- Bài học đầu tiên là cần xây dựng thể chế và luật chơi trước khi dòng tiền tài nguyên đổ về, đúng như cách Na Uy đợi gần ba mươi năm sau khi tìm thấy dầu để hoàn thiện khung quản trị trước khi bắt đầu gửi tiền vào quỹ.
Nếu lập quỹ tài sản quốc gia khi thể chế còn lỏng lẻo, quỹ đó rất dễ biến thành công cụ riêng của giới tinh hoa cầm quyền hoặc bị chi tiêu cho các dự án phô trương kém hiệu quả.
- Bài học thứ hai là tách biệt dòng tiền tài nguyên khỏi ngân sách chi tiêu thường nhật, thay vì xem nó như một khoản thu ngân sách chính để trả lương bộ máy hay trợ cấp như nhiều nước đang phát triển vẫn làm.
Nguồn thu từ tài nguyên cần được nhìn nhận như một sự chuyển đổi tài sản, từ tài sản dưới lòng đất sang tài sản tài chính, còn ngân sách thường nhật nên sống dựa vào thuế thu từ nền kinh tế sản xuất thực.
- Bài học thứ ba là thiết lập các quy tắc tài khóa được quốc hội thông qua và duy trì bằng sự đồng thuận chính trị rộng rãi giữa các đảng phái để hạn mức rút vốn, tương tự quy tắc chi tiêu khoảng 3% mỗi năm của Na Uy. Cơ chế này giúp ngăn chặn áp lực chi tiêu theo chu kỳ bầu cử của giới chính trị gia.
- Bài học thứ tư là đa dạng hóa danh mục đầu tư và hạn chế dồn vốn tài nguyên vào các siêu dự án trong nước, vốn là nguyên nhân thất bại phổ biến do tham nhũng và quản lý kém ở nhiều quốc gia. Chuyển một phần vốn tài nguyên ra thị trường quốc tế giúp quản trị rủi ro tốt hơn đồng thời tránh tạo ra hiện tượng bong bóng tài sản và lạm phát trong nước.
